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基本劳动就业创业服务建设与促进就业

分类:(一) 发表时间:2019-08-16

一、引言 随着供给侧结构性改革深化和人口老龄化进程加快, 我国就业形势更加复杂多变。一方面就业压力依然不减, 尽管从长期来看劳动力的总量趋于减少, 但是并不意味着就业压力有
一、引言
 
 
随着供给侧结构性改革深化和人口老龄化进程加快, 我国就业形势更加复杂多变。一方面就业压力依然不减, 尽管从长期来看劳动力的总量趋于减少, 但是并不意味着就业压力有所下降, 更不意味着不存在就业困难的问题。2017年, 我国16-59岁劳动年龄人口数量达到9.02亿, 预计2035年以前都将保持在8亿以上的规模 (1) , 劳动力的供给一直处于比较高位的状态。另一方面, 就业的结构性矛盾进一步加剧。当前, 我国产业结构正在经历新一轮的转型升级, 创新型经济发展势头强劲。新就业岗位与现有劳动力职业技能和素质不匹配、受技术进步影响的劳动力再就业难度更大等矛盾相互叠加, 造成全国多地都不同程度地存在就业难和招工难并存的状况, 结构性矛盾突出。
 
 
要解决好就业问题, 公共劳动就业创业服务起到了重要的作用。公共就业服务并不创造岗位, 但是能够起到沟通劳动力供求, 降低搜寻成本, 通过服务沟通供求, 实现人力资源合理配置的作用。具体而言, 公共就业服务主要有以下四个方面的作用:一是作为沟通劳动力供求的桥梁, 最大限度消除信息不对称, 提高劳动力市场运作效益;二是保证劳动者公正地进入劳动力市场, 保护处于劣势的劳动者群体实现就业;三是促进劳动者自由、合理的流动, 优化劳动力资源配置, 抵消结构调整对劳动力需求带来的负面作用;四是对失业群体发放短期经济救济, 并提供措施保证其尽快重返工作岗位[1]。
 
 
就业是民生之本, 创业是就业之源, 推进基本劳动就业创业公共服务建设是促进劳动者实现就业创业的重要保障。2017年《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》 (国发[2017]9号) (后文简称《规划》) 提出, 国家实施就业优先战略, 大力推动大众创业、万众创新, 鼓励以创业带动就业, 健全覆盖城乡的公共就业创业服务体系。同时, 《规划》要求, 国家建立基本劳动就业创业服务制度, 其根本的目的是“实现更高质量和更充分就业” (2) 。此外, 《规划》第五章还明确指出, 基本劳动就业创业领域服务项目共10项, 具体包括:基本公共就业服务、创业服务、就业援助、就业见习服务、大中城市联合招聘服务、职业技能培训和技能鉴定、“12333”人力资源和社会保障服务热线电话咨询、劳动关系协调、劳动人事争议调解仲裁、劳动保障监察。国家提供上述10项基本劳动就业创业服务, 是执行和落实《规划》要求的必要措施。
 
 
当前, “稳就业”位居我国经济“六个稳”重点工作之首。在此背景下, 深入分析基本劳动就业创业服务建设及其促进就业的作用具有十分重要的意义。虽然我国已经初步建立了基本劳动就业创业服务制度, 但是劳动就业创业服务对稳就业、促就业的作用仍然不很突出。近年来, 我国用于基本劳动就业创业服务的财政支出规模持续扩大, 参与服务提供的机构和从业人员数量也在攀升, 但是各方面投入的增加对满足劳动者尽快实现就业、乃至实现更高质量就业的愿望和要求还有较大距离。客观评价基本劳动就业创业服务财政投入对就业的影响, 动态审视服务提供与劳动者需要的匹配、服务质量及效果, 挖掘基本劳动就业创业服务的突出问题, 对于完善基本劳动就业创业服务制度, 以及加强基本劳动就业创业服务绩效评价和监督等, 都具有十分重要的意义和价值。
 
二、文献述评
 
 
已有的研究文献按照研究主题划分, 主要包括以下三类:
 
(一) 关于公共就业创业服务体系建设的相关研究
 
 
我国不同区域的经济发展程度、就业状况和劳动者特点差异性较大, 公共就业创业服务体系的建设应具有针对性, 在基础设施、专业人员配备、重点服务项目和服务技术条件等方面, 既有区域上的一致性, 也要有区域间的差别化。柳婷 (2011) 以湖北省为例分析了公共就业服务的作用和问题, 认为湖北省公共就业服务的发展现状难以适应促进就业需要的表现, 包括公共就业行政组织职能定位不清晰、劳动力市场信息传递功能不健全、工作人员专业化程度与服务质量难以适应需要, 及缺乏具体明确的服务标准等[2]。国外已有的研究文献将公共就业服务体系作为政府组织体系的一个部分。综合蔡立辉 (2003) [3]、Mkandawire T (2009) [4]和Reher D S (2014) [5]的观点, 美国公共就业服务组织体系管理的目标是随着经济发展逐步被优化的, 从单纯“追求效率”和“控制成本”转变为“效率与效益”的有机整合, 最后转变为“提高政府公共服务职责、效率、效益以及回应性”、“减少政府开支”等多个具体目标相结合的综合体系。
 
(二) 关于公共财政就业支出绩效的相关研究
 
 
来自各级政府的公共财政支出, 是公共就业创业服务顺利开展的必要条件。近年来, 世界银行、国际劳工组织等国际机构大力推崇对政府各类公共财政支出进行绩效评估。目前, 针对“就业支出”效果的评估还处在起步和探索阶段, 公共财政就业支出基础数据的收集、分类、加工及分析, 对各国政府来说都还是一个比较新的课题。我国为数不多的几篇研究文献关注或涉及到了公共财政社会保障和就业支出效果的评估, 得到的结论有一定的启发性。赵曼和喻良涛 (2007) 在构建就业支出绩效评估指标体系的基础上, 设计了就业财政性支出的绩效评估基本流程和方法[6]。李锐 (2010) 从财政支出绩效的角度对积极就业政策中小额担保贷款政策, 从经营盈利概率、带动就业岗位数、收入绩效、未来经营信心指数、就业改善信心绩效等方面进行了绩效评估[7]。李超 (2010) 也通过建立指标体系综合地计算了1999年以来10年全国公共财政就业支出绩效水平, 认为财政就业支出规模扩大对促进城镇就业具有积极作用, 财政就业支出的就业弹性达到5.1821%[8]。张长浩 (2014) 论证了地区间公共财政社会保障和就业支出差异对各地就业与失业差异产生的系统性影响, 指出财政社会保障和就业支出对就业与失业的影响机制具有不同性质, 尤其是在劳动力市场分割条件下, 财政“就业补助支出”项目支持的积极就业政策可能存在低效率, 因而较难预判财政社会保障和就业支出的“净影响”。随着财政社会保障和就业支出增加, “就业率”显著提高, 但同时“城镇登记失业率”也提高了[9]。杨晓妹和王有兴 (2016) 实证检验了积极就业支出和消极就业支出对不同收入群体就业的调节效果, 发现积极就业支出带来了不同收入家庭就业面差异的扩大。政府每增加1亿元积极就业支出, 各收入组组间偏离度扩大0.021%。主要问题有财政积极就业资金结余、就业培训效率低及企业逆向选择。相比之下, 消极就业支出促进了企业对低收入群体劳动需求的增加, 改善了不同收入阶层就业差距改善[10]。张铭洪等 (2016) 分析了社会保障支出和科教文卫支出对就业增长的作用, 发现两项财政支出对就业都有显著的长期促进作用, 但是只有科教文卫支出还对就业具有明显的短期促进作用, 而社会保障支出对就业的短期效应并不显著[11]。闫里鹏等 (2017) 估计出了包括社会保障和就业支出在内的六项主要财政支出的就业效应, 发现社会保障和就业支出的就业效应并非是最大的, 但是六项财政支出中具有较大的且稳定的就业效应的一项支出[12]。
 
(三) 关于公共就业创业服务评价的相关研究
 
 
围绕公共就业创业服务目标进行绩效评价, 是此类研究文献的重要思路。比如, 以实现公共就业创业服务均等化为目标, 那么就要开展均等化水平的评价, 并具体到城乡、区域和人群等角度做进一步的评价。张海枝 (2015) 构建了公共就业服务均等化水平的指标体系, 分投入类、产出类和效果类等三个方面、共计15个二级指标, 利用统计数据, 使用熵权法和TOPSIS法对各省公共就业服务均等化水平进行了综合评价[13]。又如, 以充分履行促进公共就业服务主体责任为目标, 那么就要进行责任主体的绩效评价, 并具体到政府部门、社会组织和劳动力市场中介机构等主体做进一步的绩效评价。刘燕斌 (2011) 梳理了美、韩、瑞、澳等国的公共就业服务绩效评估制度, 分析了其在不同时期、不同服务目标群体等制定的不同的就业服务评估指导的5个一级指标及15个二级指标, 并对我国公共就业服务绩效管理提出了启示和建议[14]。董巍 (2014) 分析了我国就业资金绩效评估上存在的主要问题, 包括就业资金体现的社会价值不高、政策实施缺乏相应的管理机制、缺乏及时有效的绩效考核反馈等[15]。再如, 以减少失业量为目标, 那么就要对应设定具体的失业考核指标, 并具体到特定失业群体、服务提供量、服务频次等指标做进一步的考核。国外关于公共就业创业服务评价的研究成果值得借鉴, 有代表性的国家包括法国、德国和瑞典等。胡绍英 (2008) [15]、Rodger J (2015) [16]指出, 法、德等欧洲国家公共就业服务的目标是减少或防止长期失业, 在新开始的项目中提供积极帮助, 改善对企业的服务, 增加公共就业服务的市场份额, 给每一个求职者提供个性化的解决方案。基于此目标设定的绩效评价指标具体且可监测, 包括减少两年以上的超长期失业, 减少15%的青年长期失业人员数量, 登记、填补的空岗, 完成的服务次数, 女性在安置中的比例等。
 
 
已有的研究文献丰富, 是开展下一步研究工作的有力支撑。然而, 将推进基本劳动就业创业服务建设, 同提升服务效益和效果联系起来的研究, 却还是一个空白点。“十二五”时期以来, 基本公共就业创业服务建设及均等化的推进, 与促进就业之间究竟存在怎样的关联性, 其中的积极因素和消极因素分别是什么, 对于上述这些深层次的问题, 却未能有研究文献分析清楚。此外, 如何通过完善相关政策措施来扭转消极因素的作用, 也没有研究文献能提出有针对性和操作性的政策建议。具体而言, 推进基本劳动就业创业服务建设对促进就业产生了怎样的作用?哪些服务存在不利的影响?针对当前及今后一段时期我国劳动就业创业形势, 加强基本劳动就业创业服务建设的重点和难点是什么?要回答上述疑问, 有必要继续深化和细化研究。
 
 
本篇论文在现状分析的基础上整体考虑10个基本劳动就业创业服务项目的作用, 从财政投入的角度估计基本劳动就业创业服务对就业的影响, 进而侧重几个重点服务项目, 从过程和结果的两个角度探究个别服务项目存在的主要问题。按照《规划》的要求, 本研究重点关注公共就业服务、创业服务、职业培训、劳动关系协调和劳动权益保护四个方面。本文预期回答以下三个问题:一是目前国家安排财政专项资金提供的10项基本劳动就业创业服务项目、特别是其中的重点服务项目建设进展如何?二是基本劳动就业创业服务对实现更高质量和更充分就业的作用如何体现?存在什么问题?三是新时期推进基本劳动就业创业服务建设的重点和措施是什么?
 
三、基本劳动就业创业服务建设的主要进展
 
 
党的十九大报告明确提出, 要坚持就业优先战略和积极就业政策, 实现更高质量和更充分就业。大规模开展职业技能培训, 注重解决结构性就业矛盾, 鼓励创业带动就业。提供全方位公共就业服务, 促进高校毕业生等青年群体、农民工多渠道就业创业。目前, 我国基本劳动就业创业服务建设主要取得了如下进展:
 
(一) 政策体系业已完整, 扶持对象覆盖全体劳动者
 
 
自1995年实施再就业工程, 我国首次制定并出台就业促进政策, 经过近二十年的完善和发展, 我国已建成包含11项具体政策的、较为完整的劳动就业创业服务政策体系。如表1所示, 受惠群体既有城乡就业困难群体 (如“4050”人员、残疾人、长期失业人员等) , 也有重点帮扶群体 (如大学毕业生、农民工和国有企业富余职工等) 。政策的具体目标既包括对城乡劳动者的就业服务, 也包括针对单位招用、自谋职业、自主创业和灵活就业等不同就业形式的引导就业, 还包括危机风险下的稳定就业。政策手段有直接补贴所帮扶对象的资金支持方式、减免税收和行政事业性收费的财税支持方式、提供资金信贷的金融支持方式, 及提供就业场地物质帮助的环境支持方式等。国家、省 (直辖市、自治区) 、地市、区县、街道 (乡镇) 五个政策层呈递进关系, 在贯彻落实国家政策的基础上, 省级政策扩充项目、细化内容, 提供促进就业的主要支持;市政策补充省级政策, 进一步增强促进就业力度;区县或街道 (乡镇) 根据区域特点和需求提出个性政策。
 
 
同时, 劳动就业创业服务标准进一步细化, 推动服务能力及服务质量和效率提高。2017年3月, 国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会发布第4号和第5号《中国国家标准公告》, 批准《公共就业服务总则》《公共就业服务术语》《公共就业服务中心设施设备要求》《就业登记管理服务规范》《失业登记管理服务规范》《就业援助服务规范》《职业介绍服务规范》《职业指导服务规范》等8项公共就业服务国家标准, 形成了多层次的公共就业服务标准体系, 可以为不同地区的各类服务对象提供更统一和专业的服务 (3) 。
 
 
表1 我国劳动就业创业服务政策体系的现状 导出到EXCEL
 
 
 
 
政策项目 职业介绍补贴政策、职业培训补贴政策、岗位补贴和社会保险补贴政策、社区公益性就业组织安置就业困难人员专项补助政策、税收减免政策、行政事业性收费减免政策、小额担保贷款政策、资金补贴政策、免费服务政策、开业管制政策, 及经营管制政策。 
 
受惠群体 “4050”年龄偏大人员、身体残疾人员、享受“低保”待遇人员、“零就业家庭”、长期失业人员、大学毕业生、农民工, 及国有企业富余职工等。 
 
具体目标 提供就业服务、针对不同就业形式的引导就业, 及危机风险下的稳定就业等。 
 
政策手段 资金补贴、财税支持、金融支持及环境支持等。 
 
政策层级 国家、省 (直辖市、自治区) 、地市、区县, 及街道 (乡镇) 等。 
 
  
 
资料来源:笔者根据我国现行就业服务政策文件内容总结和整理得到。
 
(二) 服务机构分布全国, 基层平台拓展服务可及性
 
 
加强公共就业服务机构、职业技能实训基地、劳动人事争议调解组织和仲裁机构等基本劳动就业创业服务机构建设, 为开展劳动就业创业服务、落实各项促进就业政策提供了有力保障。2012年《关于进一步完善公共就业服务体系有关问题的通知》 (人社部发[2012]103号) , 要求省、市、县三级设立公共就业服务机构, 县以下街道 (乡镇) 和社区 (行政村) 设立基层公共就业服务平台。各地按照《就业促进法》和有关文件要求, 进一步建立健全劳动就业创业服务体系, 为劳动者免费提供基本劳动就业创业服务, 并将劳动就业创业服务经费全部纳入同级财政预算。目前, 劳动就业创业服务机构网覆盖全国, 并基本形成了国家、省、市、区县、乡镇 (街道) 、村 (社区) 的“五级管理六级服务格局”。
 
 
同时, 基层劳动就业创业服务平台建设扎实推进, 扩展了劳动就业创业服务的覆盖面和可及性。2014年国家发展改革委印发《基层就业和社会保障服务设施建设项目管理办法 (暂行) 》 (发改就业﹝2014﹞2604号) 提出, 基层就业和社会保障服务设施建设项目, 主要内容为建设县级服务中心和乡镇 (街道) 级服务站, 并配置相关设备。基层就业和社会保障服务设施建设项目, 应优先安排在服务设施缺乏、设备简陋, 且劳动就业和社会保障任务较重地区。中央补助资金重点支持中西部地区开展项目建设。鼓励各地区自筹资金加强就业和社会保障服务设施建设。目前, 基层劳动就业和社会保障服务设施建设项目已累计投资136亿元, 支持中西部25个地区的1506个县、5582个乡镇加强基层公共服务平台建设, 覆盖了78%的国家级贫困县。多数地方的公共服务网络已延伸到街道 (乡镇) 、社区 (行政村) , 为城乡各类劳动者和用人单位提供就地就近、便捷高效的公共服务。此外, 加强基层调解组织建设和仲裁机构实体化建设, 各地在基层劳动就业社会保障公共平台增加了“劳动争议调解”功能, 为用人单位和劳动者提供劳动人事争议调解仲裁服务。
 
(三) 人均财政就业支出和重点服务的省际差距缩小
 
 
公共财政就业支出是政府提供劳动就业创业服务的主要经费来源和保障, 也是影响劳动就业创业服务供给能力的重要因素。因此, 公共财政就业支出的均等化状况, 必然影响着基本劳动就业创业服务的均等化状况, 前者是后者的一个重要决定因素。分别采用基尼系数和泰尔指数测算全国各省份2001-2015年人均公共财政就业支出的均等化水平。
 
 
基尼系数是比较常用的度量收入 (或财富、消费、支出等) 差距的指标。取值范围是0-1之间。基尼系数的数值越小, 说明各省人均公共财政就业支出的差异程度越小, 也即均等化水平越高。反之亦然, 基尼系数的数值越大, 说明各省人均公共财政就业支出的差异程度越大, 也即均等化水平越低。
 
 
基尼系数 (Gini) 的计算公式为:
 
 
Gini=−(n+1)n +2n 2 μ y  ∑ i=1 n iy i  Gini=-(n+1)n+2n2μy∑i=1niyi 
 
 
其中, n代表省份的数目, yi表示经过支出由低到高排列后第i个省份的支出, μy是相应的平均值。
 
 
泰尔指数也是度量收入 (或财富、消费、支出等) 差距的一个指标, 可以衡量一组经济指标在不同时间、区域和层次范围内的差异。泰尔指数在使用范围上不如基尼系数, 但是该指数的一个优点是, 可以直接按一定的分组方式将一个收入差距分解为“组内”和“组间”的收入差距[18]。泰尔指数的数值越小, 说明各省人均公共财政就业支出的差异程度越小, 也即均等化水平越高。反之亦然, 泰尔指数的数值越大, 说明各省人均公共财政就业支出的差异程度越大, 也即均等化水平越低。
 
 
泰尔指数 (Theil) 的分解计算公式为:
 
 
Theil=∑ i=1 n ∑ j=1 n n ij N ×log(n ij N /P ij P ) Τheil=∑i=1n∑j=1nnijΝ×log(nijΝ/ΡijΡ) 
 
 
其中, 具体可以分解为两部分:一部分用来测度区域间 (东部地区、中部地区与西部地区) 的支出差异;另一部分用来测度区域内 (东部地区内各省间、中部地区内各省间, 及西部地区内各省间) 的支出差异。其分解结果为:Theil总体=Theil区域间+Theil区域内, 其中:
 
 
区域间的支出差异:
 
 
Theil 区域间 =∑ i=1 n n i N ×log(n i N /P i P ) Τheil区域间=∑i=1nniΝ×log(niΝ/ΡiΡ) 
 
 
区域内的支出差异:
 
 
Theil 区域内 =∑ i=1 n ∑ j=1 n n i N n ij n i  ×log(n ij n /P ij Pi ) Τheil区域内=∑i=1n∑j=1nniΝnijni×log(nijn/ΡijΡi) 
 
 
其中, Pij表示第i区域第j省的支出, Pi表示东部地区 (或中部地区、西部地区) 的支出, P表示全国各省的支出。2007-2015年财政预算科目是“社会保障和就业”, 2006年及以前年份财政预算科目是“社会保障补助支出”。nij表示第i区域第j省的人口数, ni表示东部地区 (或中部地区、西部地区) 的人口数, N表示全国的人口数。数据来源是《中国财政年鉴 (2002-2016) 》, 各省、自治区和直辖市的公共财政 (一般) 预算收支决算总表 (决算数) , 及《中国统计年鉴2017》。如图1所示, 总体来看, 2001-2015年全国各省人均公共财政就业支出差距有所缩小, 基尼系数和泰尔指数都呈现出了下降趋势。虽然2001-2006年两个指标都有小幅的上升, 且在2006年两个指标都达到了最大值, 其中, 基尼系数为0.381, 泰尔指数为0.248, 但是2006-2015年, 两个指标都出现大幅的下降, 2015年, 基尼系数和泰尔指数都降至近年来的最小值, 分别为0.221和0.077。
 
 
此外, 基本劳动就业创业服务项目尤其是公共就业服务、劳动关系协调和劳动权益保护等重点任务的省际差距也有所缩小。以职业指导、职业介绍、职业技能鉴定和劳动争议处理等四项服务为例, 如图2所示, 采用泰尔指数测算全国各省份2001-2015年人均劳动就业创业服务的均等化水平, 四项服务的泰尔指数总体都呈现出了下降趋势。其中, 人均职业指导的泰尔指数在2010年最大, 为0.380, 到2015年降至最小, 为0.248。人均职业介绍的泰尔指数在2001年最大, 为0.439, 到2015年降至最小, 为0.231。人均职业技能鉴定的泰尔指数在2007年最大, 为0.403, 到2015年降至最小, 为0.090。人均劳动争议结案数的泰尔指数在2009年最大, 为0.609, 到2015年降至最小, 为0.389。
 
图1 2001-2015年全国各省人均公共财政就业支出的均等化水平  
图1 2001-2015年全国各省人均公共财政就业支出的均等化水平   下载原图
 
 
资料来源:《中国财政年鉴 (2002-2016) 》, 各省、自治区和直辖市的公共财政 (一般) 预算收支决算总表 (决算数) , 及《中国统计年鉴2017》。笔者进行了计算。说明:纵坐标代表基尼系数和泰尔指数的计算结果, 横坐标代表年份。
 
图2 2001-2015年全国各省四项劳动就业创业服务的均等化水平  
图2 2001-2015年全国各省四项劳动就业创业服务的均等化水平   下载原图
 
 
资料来源:《中国劳动统计年鉴 (2002-2016) 》和《中国统计年鉴2017》。笔者进行了计算。说明:纵坐标代表泰尔指数的计算结果, 横坐标代表年份。
 
(四) 服务多方供给的格局形成, 个性化服务成趋势
 
 
目前, 我国已经形成了政府为核心、社会主体参与的劳动就业创业服务多中心供给格局。服务的供给主体不仅有省、市、区 (县) 、街道 (乡镇) 、社区 (村) 五级公共就业服务机构, 还有用人单位、各类就业服务机构、社区 (社会) 公益性就业组织、工会、妇联和残联等[19]。对于用人单位、各类就业服务机构和社区 (社会) 公益性就业组织提供就业服务的, 政府还通过法律、财政税收、金融和行政等手段, 给予行政上和经济上的支持。政府通过与企业、社会组织等开展合作, 扩大了公共就业服务供给源, 并运用最新就业服务成果, 提升了服务专业化水平。比如, 与工会、工商联合作开展“民营企业招聘周”活动, 帮助高校毕业生就业;与妇女联合会合作, 开展女大学生创业导师、农村妇女创业计划等;与残疾人联合会合作, 实施残疾毕业生就业计划;与共青团合作, 实施青年创业计划、青年见习计划等。
 
 
同时, 服务项目更加关注劳动者的个性特征。针对特定群体的求职条件和就业需求, 可以提供个性化服务, 如采用合理分级、分类指导的方式开展职业指导;针对高校毕业生实施就业创业促进计划;针对农村劳动力推进培训、就业、维权一体化的工作模式, 加强跨地区劳务协作和交流, 引导农村劳动力外出务工、就地就近转移就业和自主创业;针对化解过剩产能企业职工多渠道分流安置、制订特别职业培训计划、开展劳务对接协作, 及鼓励创业等;针对就业困难群体和零就业家庭, 通过政策扶持、公益性岗位安置等扶持就业创业。此外, 针对不同求职群体在不同时期的求职特点, 在特定时间段集中组织开展专项服务活动。
 
四、劳动就业创业服务对就业的影响估计:基于面板固定效应模型的岭回归估计方法
 
 
通过定量方法估计基本劳动就业创业服务建设的就业影响, 使用公共财政就业支出作为基本劳动就业创业服务建设的代理变量, 解决基本劳动就业创业服务不易量化、缺少直接统计指标的问题。公共财政就业支出是政府提供劳动就业创业服务的主要经费来源和保障。近年来, 我国公共财政的社会保障和就业支出规模不断扩大。2016年, 我国公共财政社会保障和就业支出达到21591.45亿元, 占当年国内生产总值的比重为2.90%, 上述两个数值分别比2015年时两个指标的数据增加了2572.76亿元和0.14个百分点 (4)  。
 
(一) 研究方法和研究假设
 
 
已有的研究文献主要使用了主成分分析、面板固定效应模型、协整分析、一元回归分析和岭回归分析等。由于经济总量、平均工资等存在多重共线性问题, 本研究使用面板固定效应模型的岭回归估计方法。目前, 已有很多实证研究文献使用过岭回归估计模型[12,20,21]。该方法被认为可以克服宏观经济变量之间存在的严重多重共线性问题。
 
 
运用岭回归估计方法的一个关键点是, 如何确定模型的最优岭迹值。通过岭迹图确定最优岭参数的大小, 能够直观地体现岭参数变化对系数的影响[22]。对于面板固定效应模型的岭估计, 可以进行如下描述:
 
 
yit=α+xitβ+vi+εit (1) 
 
 
其中, 被解释变量组成的向量为yit, 解释变量组成的向量为xit, α是截距项组成的向量, vi是个体效应组成的向量, εit是误差项组成的向量, 个体i的时期长度为Ti, 个体i的截面样本总数为I。为了估计系数向量β, 令y ¯  i =∑ t=1 T i  y it T i   y¯i=∑t=1ΤiyitΤi, y = =∑ i=1 I ∑ t=1 T i  y it IT i   y==∑i=1Ι∑t=1ΤiyitΙΤi, 采用相同的方法求出x ¯  i  x¯i、x =  x=、ε ¯  i  ε¯i、ε =  ε=、v ¯  v¯, 最后令Y=y it −y ¯  i +y =  Y=yit-y¯i+y=, X=x it −x ¯  i +x =  X=xit-x¯i+x=, E=ε it −ε ¯  i +ε = +v ¯  E=εit-ε¯i+ε=+v¯, 就可以把计量方程 (1) 转化为计量方程 (2) , 并求出其估计系数:
 
 
Y=Xβ+E (2) 
 
 
β ˆ =(X ′ X) −1 XY β^=(X´X)-1XY (3) 
 
 
由于解释变量X存在严重的多重共线性, 行列式|X′X|的值趋近于0, 因此不能准确地求出逆矩阵 (X′X) -1。我们在矩阵X′X的基础上增加一个正的常数矩阵τΛ, 其中τ称为岭参数, 它的取值大于0, 就能求解逆矩阵 (X′X +τΛ) -1, 从而得到岭回归的估计系数:
 
 
β ˆ  τ =(X ′ X+τΛ) −1 XY β^τ=(X´X+τΛ)-1XY (4) 
 
 
通过岭迹图寻找最优的岭参数τop, 并根据最优的岭参数τop从式 (4) 得到计量方程 (1) 的岭回归系数φ ˆ  τ op   φ^τop。
 
 
围绕本项课题研究要回答的主要问题, 提出研究假设如下:
 
 
研究假设1:公共财政就业支出与全国就业人员数存在显著的正相关关系。
 
 
研究假设2:公共财政就业支出与城镇就业人员数存在显著的正相关关系。
 
 
研究假设3:公共财政就业支出与城镇单位女性就业人员数存在显著的正相关关系。
 
(二) 计量模型和数据描述
 
1.模型设定和主要变量
 
 
首先, 依据就业函数, 确定影响就业的4个主要变量, 包括生产总值、工资、利率和财政就业支出。对就业函数取对数, 得到计量模型 (5) 如下:
 
 
lnLit=φ+δlnexpemit+γlngdpit+εlnwageit+θrl1it+σi+τit (5) 
 
 
为保证研究结果的稳健性, 在计量模型 (1) 的基础上, 增加两个控制变量, 分别是技术进步和劳动者受教育程度。由此, 得到本研究的计量模型 (6) 如下:
 
 
lnLit=φ+δlnexpemit+γlngdpit+εlnwageit+θrl1it+πtfpit+μeduit+σi+τit (6) 
 
 
式中, Lit代表从业人员数, expemit代表公共财政就业支出, gdpit代表地区生产总值, wageit代表平均工资, rl1it代表一年期贷款利率, tfpit代表全要素生产率, eduit代表平均受教育年限。上述变量, 除了贷款利率、全要素生产率和受教育年限外, 均取了对数。此外, i=1, 2, 3, …, 31;t=2001, 2002, 2003, …2015。φ代表常数项, δ, γ, ε, θ, π, μ代表系数, σi代表个体固定效应, τit代表随机干扰项。
 
2.指标说明和描述性统计
 
 
根据计量模型, 以主要的就业指标作为被解释变量, 就业指标包括就业人员总量 (empit) 、城镇就业人员数 (empuit) 和城镇单位女性就业人员数 (empumit) ;以公共财政就业支出、地区生产总值、平均工资和贷款利率作为核心解释变量;以全要素生产率和平均受教育年限作为控制变量。选取2001-2015年我国除港澳台以外的内地31个省 (自治区、直辖市) 作为分析样本。数据来源是如下的四类公开出版物, 包括历年的《中国统计年鉴》、《中国财政年鉴》、《中国劳动统计年鉴》和《新中国六十年统计资料汇编》等。平均受教育年限使用插值法, 根据1982年、1990年、2000年和2010年的四次人口普查数据计算得到。全要素生产率使用DEAP 2.1软件测算得到。具体过程不在本研究中做详细解释。本研究主要变量的名称、定义及描述性统计如表2所示。
 
(三) 实证分析和主要结果
 
1.多重共线性检验及岭迹回归
 
 
经过方差膨胀因子检验, 发现模型 (6) 的财政就业支出对数、地区生产总值对数和平均工资对数和的膨胀因子都大于10, 表明三个变量之间存在较强的多重共线性。经过豪斯曼检验公式及修正的豪斯曼检验公式[23]检验表明, 应当采用固定效应模型。图3 (a) 、图3 (b) 和图3 (c) 依次是基于模型 (2) 的全国就业人员、城镇就业人员和城镇单位女性就业人员的岭回归图, 3个图形都显示了相似的规律, 具体包括如下两个:第一, 公共财政就业支出对数 (ssc) 对扩大就业有正向的影响。代表财政就业支出的ssc曲线的系数始终为正数。第二, 公共财政就业支出对数、地区生产总值对数和平均工资对数的系数随岭参数k的增大而出现了一定幅度的变化。可见, 有必要使用岭回归对解释变量之间的多重共线性进行处理, 从而得到正确的结论。此外, 通过岭迹法发现, 当岭参数k等于0.18的时候, 系数基本趋于稳定, 因此最优的岭参数k0设为0.18。
 
 
表2 主要变量名称及描述性统计 (N=31, 2001-2015, NT=465) 导出到EXCEL
 
 
 
变量名称 变量定义 均值 标准差 中位数 最大值 最小值 
 
lnemp 就业人员总量的对数 7.47 0.92 7.62 8.80 4.84 
 
lnempu 城镇就业人员数的对数 6.47 0.93 6.61 8.35 3.24 
 
lnempum 城镇单位女性就业人员 4.77 0.90 4.90 6.71 1.72 
 
lnexpem 公共财政就业支出的对数 4.79 1.24 5.01 6.88 0.59 
 
lngdp 地区生产总值的对数 9.08 1.02 9.23 10.79 5.98 
 
lnwage 平均工资的对数 10.22 0.49 10.28 11.47 9.19 
 
rl1 一年期贷款利率 5.83 0.57 5.85 7.03 4.98 
 
tfp 全要素生产率 1.04 0.07 1.05 1.22 0.82 
 
eduy 平均受教育年限 8.28 1.17 8.34 12.15 3.73 
 
  
 
资料来源:根据历年的《中国统计年鉴》、《中国财政年鉴》、《中国劳动统计年鉴》和《新中国六十年统计资料汇编》等的数据计算得到。
 
图3 面板固定效应模型岭回归的岭迹图  
图3 面板固定效应模型岭回归的岭迹图   下载原图
 
 
说明:图形是以2001-2015年的数据为基础, 采用面板固定效应模型的岭回归对模型 (2) 进行估计得到的岭迹图。其中, 横轴代表岭参数, 纵轴代表变量的系数。三个变量的英文简称及中文名称依次是:wage代表平均工资对数;gdp代表地区生产总值对数;ssc代表公共财政就业支出对数。
 
2.回归结果
 
 
表3报告了岭回归估计结果, 验证了本研究提出的三个研究假设。表中对“全国就业”、“城镇就业”和“城镇女性就业”的估计结果显示, 公共财政就业支出对就业规模存在显著的正向促进关系。具体而言, 公共财政就业支出增加1%, 那么全国就业人员增长0.033%、城镇就业人员增长0.083%, 及城镇单位女性就业人员增长0.053%。这就意味着, 增加公共财政就业投入, 最有利于扩大城镇就业人员规模, 其次是城镇单位女性就业人员规模, 再次是全国就业人员量。
 
 
此外, 一些控制变量也显示出与就业规模存在显著的相关关系。其中, 平均工资和平均受教育年限都对全国就业、城镇就业和城镇女性就业存在显著的正向促进关系。地区生产总值只对城镇就业和城镇女性就业存在显著的正向促进关系。相比之下, 全要素生产率对全国就业、城镇就业和城镇女性就业都存在显著的负向抑制关系。贷款利率对城镇女性就业存在显著的负向抑制关系。归纳岭回归估计结果如下:
 
 
第一, 平均工资对就业存在显著的正向促进关系。平均工资增长1%, 那么全国就业人员增长0.069%、城镇就业人员增长0.166%, 及城镇单位女性就业人员增长0.067%。平均工资增长, 最有利于扩大城镇就业人员量, 其次是全国就业人员量, 再次是城镇单位女性就业人员量。
 
 
第二, 平均受教育年限对就业存在显著的正向促进关系。平均受教育年限增加1年, 那么全国就业人员增长0.013%、城镇就业人员增长0.045%, 及城镇单位女性就业人员增长0.037%。平均受教育年限增加, 最有利于扩大城镇就业人员量, 其次是城镇单位女性就业人员量, 再次是全国就业人员量。
 
 
第三, 地区生产总值对城镇就业和城镇女性就业存在显著的正向促进关系。地区生产总值增长1%, 那么城镇就业人员增长0.016%, 及城镇单位女性就业人员增长0.008%。地区生产总值增长, 最有利于扩大城镇就业人员量, 其次是城镇单位女性就业人员量, 对全国就业人员量的促进关系不显著。
 
 
第四, 全要素生产率对就业存在显著的负向抑制关系。全要素生产率提高1%, 那么全国就业人员减少0.173%、城镇就业人员减少0.447%, 及城镇单位女性就业人员减少0.393%。全要素生产率提高, 最不利于扩大城镇就业人员量, 其次是城镇单位女性就业人员量, 再次是全国就业人员量。
 
 
第五, 贷款利率对城镇女性就业存在显著的负向抑制关系。贷款利率提高1个百分点, 城镇女性就业人员减少2.1%。贷款利率提高不利于扩大城镇单位女性就业人员量, 对全国就业人员量和城镇就业人员量的抑制关系不显著。
 
 
表3 公共财政就业支出对就业影响的岭回归估计结果 导出到EXCEL
 
 
 
 
模型
变量  全国就业 城镇就业 城镇单位女性就业 
 
lnexpem 0.0330***
 (13.77)  0.0830***
 (21.48)  0.0530***
 (13.21)  
 
lngdp 0.00100
 (0.798)  0.0160***
 (9.940)  0.00800***
 (4.946)  
 
lnwage 0.0690***
 (11.82)  0.166***
 (17.52)  0.0670***
 (6.769)  
 
rl1 -0.00500
 (-0.977)  -0.00900
 (-1.144)  -0.0210**
 (-2.475)  
 
tfp -0.173***
 (-3.437)  -0.447***
 (-5.512)  -0.393***
 (-4.676)  
 
eduy 0.0130***
 (5.537)  0.0450***
 (12.29)  0.0370***
 (9.672)  
 
常数项 6.696***
 (67.67)  4.375***
 (27.42)  3.990***
 (24.07)  
 
R2 0.994 0.985 0.983 
 
adj-R2 0.994 0.984 0.982 
 
F 109.8 269.5 93.40 
 
N 465 465 465 
 
  
 
注:***、**和*依次表示在1%、5%和10%的统计水平显著。小括号内为t值。
 
(四) 进一步的讨论
 
 
基本劳动就业创业服务建设有利于促进就业。对于上述回归结果的认识, 不应仅限于劳动就业创业服务提供与就业实现的环节, 而应当从两者之间更深层次的关联性上加以理解。具体而言, 可以从如下两个方面展开。
 
 
第一, 公共财政就业投入是国家提供基本劳动就业创业服务的主要经费来源, 增加公共财政就业投入, 从而推动建立完备、有效的劳动就业创业服务体系, 改进劳动就业创业服务质量和效率, 对增强基本劳动就业创业服务的就业效应起到了关键性的作用。实际上, 与绝大多数发达国家相比, 我国公共财政就业投入无论是在总量规模、还是对国内生产总值的占比, 都明显偏低。2017年, 全国公共财政用于基本劳动就业创业服务事务投入占国内生产总值的比重只有0.08%, 用于基本劳动就业创业服务项目投入占国内生产总值的比重只有0.10% (5) , 而经合组织成员国家上述两个指标的平均值分别是4%和2.46%, 美国上述两项指标值分别是13%和0.92% (6) 。因此, 进一步增加公共财政就业投入, 提升政府基本劳动就业创业服务提供者的作用, 仍然十分必要。
 
 
第二, 劳动就业创业服务体系是国家提供基本劳动就业创业服务的重要载体资源, 健全覆盖城乡的劳动就业创业服务体系, 从而确保基本劳动就业创业服务的普惠性、可及性和时效性, 协助失业人员尽快就业, 扶持特定群体稳定就业, 对增强基本劳动就业创业服务的就业效应起到了基础性的作用。长期以来, 我国城镇地区劳动就业创业服务体系建设步伐明显快于农村地区, 在城市的市、区、街道和社区四级劳动就业创业服务网络已经比较完善, 但是在农村还比较薄弱, 一些省份乡镇和村两级劳动就业和社会保障服务平台建设缓慢。此外, 城市的人力资源综合服务设施和条件也明显好于农村, 城市对社会化的劳动力市场及劳务中介服务机构的监管能力更强。妇女、失业青年、下岗工人、中老年工人、长期失业人员和残疾工人等都是劳动者队伍中就业相对困难的特殊群体, 部分民营劳动力市场或中介机构唯利是图, 缺乏对用人单位的诚信监督, 很容易给特殊劳动者群体合法的劳动利益造成损害。因此, 进一步增加公共财政就业投入, 加快推进农村劳动就业创业服务网络全覆盖, 改善服务设施和条件, 推动城乡区域各类劳动者均等享有基本劳动就业创业服务, 仍然十分迫切。
 
五、基本劳动就业创业服务的突出问题
 
 
受到一些矛盾和问题的制约, 劳动就业创业服务对促进就业的积极影响尚难充分释放。突出的问题包括如下四个:
 
(一) 政策扶持对象存在城乡之间、群体之间和区域之间的多重分割
 
 
当前, 尽管各类劳动者群体都能受惠于政策、受益于服务, 但是政策的扶持对象却存在“分割”, 造成部分劳动者群体的公共服务需求不能得到及时和最大化的满足。一是城乡分割。当前, 农村劳动力无法获得全面的政策帮扶, 只能享受鼓励单位招用、职业培训、职业介绍和小额担保贷款等少数就业政策。二是群体分割。就业困难群体、大学毕业生、复退转业军人、残疾人、刑满释放和社区矫正人员等均有就业扶持政策, 既各自独立又相互交叉, 政策覆盖群体、享受范围和帮扶力度各不相同, 制约政策功能的充分发挥。同时, 由于政策资金的来源多样, 监管体系又缺乏共享机制, 很容易产生同类政策被重复享受的问题。三是区域分割。省、市、区 (县) 及以下的就业政策仍有一些是以当地户籍作为享受待遇的必要条件, 本地与外地、城市与农村的劳动者不能平等地获得就业地政策的扶持。
 
 
“零就业家庭 (7) 就业援助制度”是为解决零就业家庭获得工资性收入而建立起的一整套专项就业帮扶政策。按照国家现行政策规定, 零就业家庭或其成员作为重点扶持对象, 可以享受以下八项政策, 包括职业培训补贴政策、岗位补贴和社会保险补贴政策、社区公益性就业组织安置就业困难人员专项补助政策、税收减免政策、行政事业性收费减免政策、小额担保贷款政策、资金补贴政策和免费服务政策等。然而, 对于大量的流动家庭而言, 却不能在流入地享受该项制度的保护。原因在于, 要成为上述八项政策扶持的“零就业家庭”, 必须经过家庭申报、社区 (村) 调查核实, 及街道 (乡镇) 认定等过程, 并且具有申报资格的只能是本地城镇户籍家庭, 外地户籍的流动家庭不在其中。
 
 
据国家统计局发布的数据显示, 2017年我国有流动人口2.44亿人 (8) 。按照15-59岁人口占全部流动人口的比重75.5% (9) 来估算, 那么全国有劳动年龄的流动人口1.842亿人。如果按照农业户籍人口占劳动年龄流动人口的比重90% (10) 来估算, 那么全国有农业户口的劳动年龄流动人口1.658亿人。如果再按照流动人口的失业率1% (11) 来估算, 那么全国有处于失业状况的流动人口184.2万人。可见, 2017年全国有1.658亿农业户口的流动人口和184.2万失业的流动人口及其家庭可能在流入地遭遇当地就业政策的“排斥”, 劳动就业创业服务需求得不到完全满足, 失业人员及其家庭得不到政策的及时扶持, 不利于降低这类群体的失业风险。
 
(二) 公共财政体制在推进劳动就业创业服务均等化方面还存在不足
 
 
要深入评估财政就业支出对就业的影响, 还需要考察各地区劳动就业创业服务资金的均衡保障状况[24]。对照2015年人均地方公共财政就业支出和人均国内生产总值的关系, 以及同年地方公共财政就业支出占一般预算支出比重和人均国内生产总值的关系进行描述, 依次如图4和图5所示, 得到如下发现:第一, 人均地方公共财政就业支出与人均地方国内生产总值之间呈现出明显的“U型”关系。相应地, 地方公共财政就业支出占一般预算支出比重与人均国内生产总值之间呈现出明显的“倒U型”关系。第二, 不少发达地区 (如上海、天津、北京等) 由于经济发展水平较高, 财力比较雄厚, 因而人均公共财政就业支出水平较高, 而且公共财政就业支出占整个一般预算支出的比重较低。第三, 一些欠发达地区 (主要是边疆、少数民族地区, 如西藏、青海、宁夏、甘肃等) 尽管发展水平较低, 但是人均公共财政就业支出却不低, 说明这些地区得到了较多的转移支付。第四, 一些流动人口较多的省份, 如广东、福建等, 与发展水平接近但流动人口占比相对较低的省份 (如江苏) 相比, 其人均公共财政就业支出也相对较低。第五, 不少处于中等发展水平的地区 (如河南、四川、山西等) , 尽管其整个一般预算中用于就业支出的比重较高 (达到15%左右) , 但是其人均公共财政就业支出的水平不仅大幅低于发达地区, 也明显低于前述那些发展水平更加落后的地区。
 
图4 2015年人均地方公共财政就业支出和人均国内生产总值的关系  
图4 2015年人均地方公共财政就业支出和人均国内生产总值的关系   下载原图
 
 
资料来源:《中国财政年鉴 (2016) 》, 各省、自治区和直辖市的公共财政 (一般) 预算收支决算总表 (决算数) , 及《中国统计年鉴2017》。笔者进行了计算。说明:纵坐标代表人均地方公共财政就业支出, 横坐标代表人均国内生产总值的自然对数。
 
图5 2015年地方公共财政就业支出占一般预算支出比重和人均国内生产总值的关系  
图5 2015年地方公共财政就业支出占一般预算支出比重和人均国内生产总值的关系   下载原图
 
 
资料来源:《中国财政年鉴 (2016) 》, 各省、自治区和直辖市的公共财政 (一般) 预算收支决算总表 (决算数) , 及《中国统计年鉴2017》。笔者进行了计算。说明:纵坐标代表地方公共财政就业支出占一般预算支出比重, 横坐标代表人均国内生产总值的自然对数。
 
 
综上所述, 现有的公共财政体制在促进劳动就业创业服务均等化方面仍然存在不足, 这不仅体现在不同发展水平的省份之间就业财力保障的不均衡, 还体现在流动人口和户籍人口之间就业财力保障的差异。一些地区发展水平不高, 又无法获取足够的转移支付, 其公共财政就业支出水平明显偏低;还有一些地区流动人口较多, 又无法获取为这些人口提高劳动就业创业服务的财政支持, 最终导致劳动就业创业服务的支出水平也难以提高。因此, 从推动基本劳动就业创业服务均等化的角度来看, 我国目前公共财政体制机制的改革滞后。尽管现有的均衡性转移支付制度中农业转移人口公共服务支出的折算比例不断提高, 但是仍然过低[25]。地区间公平合理的均衡财政机制尚未建立, 各地区劳动就业创业服务供给能力难以得到均衡的保障。
 
(三) 服务项目衔接劳动力供需双方错位, 重数量、轻质量现象突出
 
 
在项目设计和提供上, 劳动就业创业服务存在“供求不匹配”问题, 造成服务实用性低和促就业成效不佳。一方面, 政策衔接供求双方有所错位, 造成了服务“不太有用”。尽管各类就业形式均有就业服务政策, 但是对不同形式吸纳就业的差异特点却缺乏充分考虑, 政策扶持对象与岗位要求不能准确对接。据直辖市A人力社保局2018年4月的一项调查结果显示, 超过60%的用人单位招聘人员首先考虑岗位需求, 补贴只是附带考虑因素, 而“4050”等困难人员只适合安排进入有限的后勤服务岗位, 不能满足单位主要用人需求。同时, 部分公益性就业岗位素质要求过高, 弱化了“托底”安置更多就业特困人员的功能。如某地级市社区公益性就业组织开发了劳动保障协管员、社区矫正协管员、城管协管、交通协管、残疾人员协管员等辅助管理类公益性岗位, 同其最初成立时开发的保洁、保绿、保安等岗位相比, 前者对个人素质和就业能力的要求相对偏高, 就业特困人员不能完全岗位的要求, 而能够胜任这类岗位的一般就业困难人员又不能享受公益性就业组织专项补贴政策, 难以在公益性岗位上实现就业。最后, 享受灵活就业社会补贴的人数虽然最多, 但部分困难人员只是将其作为延续社会保险缴费的手段并未真正实现就业。
 
 
另一方面, 重数量、轻质量的现象突出。劳动就业创业服务政策大多采取直接补贴资金的方式, 不仅支持的项目数量、覆盖对象范围和资金帮扶力度都很有限, 而且直接补贴政策的资金风险大, 使用和监管成本也高, 并不能将经济增长带来的就业机会完全转化为促进就业的有力支撑。劳动者最关心的是提高就业质量。但是, 现行劳动就业创业服务服务政策的重心在于帮扶失业人员或特殊群体实现就业, 而缺乏帮扶不充分就业或低质量就业人员实现稳定就业或高质量就业的政策措施。据直辖市B人力社保局2017年底的一项调查结果显示, 享受补贴政策用人单位的月人均工资、月人均缴纳社会保险及月人均福利总和, 约占2016年该市城镇职工月平均工资的45%, 而社区公益性就业组织上述三项收入总和, 只占全市城镇职工月均工资的35%。进一步估算该市被招用就业困难人员的工资收入分布, 在被单位招用的人员中, 有超过80%人的三项收入总和低于全市城镇职工月均工资的35%, 而在社区公益性就业组织托底安置的人员, 则三项收入总和只能达到全市城镇职工月均工资的28%左右。灵活就业困难人员的收入水平更低, 由于工作不固定和主要从事传统社会服务业的特点, 较难对其月收入水平做一估测。
 
(四) 政府与社会合作提供服务缺少政策支撑, 且行政管理手段落后
 
 
政府购买服务存在政策空白。调研了解到, 在推进就业城乡一体化进程中, 劳动就业创业服务的工作量日益加大。江苏省某市人社系统的工作人员数量不足1200人, 但服务对象的数量达到1200万人, 人力物力十分紧张。在人员编制暂时不能调整的情况下, 该市引入了业务外包模式来解决工作重负问题。但是, 由于公共就业服务机构设置、工作项目、人员配置、服务种类没有量化的统一制度性标准以及监管实施要求, 致使政府购买公共服务的评价体系无据可依, 不利于提升公共就业创业服务质量。
 
 
此外, 即使已有适合的项目、政策和服务, 但由于政策执行混乱、申请过程繁琐等, 又影响了社会主体和服务对象的满意度和积极性。究其原因, 一是与就业相关的定义标准和法律法规不能适应形式多样、层出不穷的劳动力市场形势变化, 对就业、不充分就业、灵活就业和失业等概念的界定模糊, 劳动用工监管不到位。二是政府职能部门之间的就业失业信息共享程度低, 政策申请审批多依靠登记和证明材料, 程序复杂, 审批周期长, 通过难度大。三是多年延续积累下来的政策文件缺少系统的梳理, 项目众多, 范围不一, 有的前后矛盾, 有的配套不力, 无论是用人单位、还是劳动者, 普遍感到“了解难、掌握难、使用难”, 政策执行者也面临“宣传指导难、前后衔接难、核查审批难”。
 
六、新时期推进基本劳动就业创业服务建设的政策建议
 
 
党的十九大提出“实现更高质量和更充分就业”的工作要求。《“十三五”促进就业规划》也将“就业规模稳步扩大, 就业质量进一步提升”, 以及“城乡均等的公共就业创业服务体系更加健全, 劳动者权益保护制度不断完善, 企业劳动合同签订率保持在90%以上, 工资收入合理增长, 就业质量进一步提升”等, 列为了当前一个时期就业促进工作的主要发展目标。新时期实施积极就业政策, 要求政策功能实现“三大转变”, 从解决特定对象失业向扶持各类群体就业转变, 从促进就业规模扩大向推动就业质量提高转变, 从化解阶段性失业增加压力向构建高效的就业创业服务机制转变。在就业困难多元化、就业矛盾复杂化和稳定就业压力增大的发展趋势下, 应进一步完善劳动就业创业服务相关政策, 提升公共服务在促进就业中的作用。具体的政策建议包括如下五个:
 
(一) 尽快健全劳动就业创业服务标准体系
 
 
劳动就业创业服务标准体系是规范服务流程、加强科学管理、优化资源配置的基础工作。目前, 我国公共就业服务标准体系建设刚刚起步, 服务范围、内容、流程及开展服务所需的设施设备、人员配备、经费保障等还缺乏统一的标准和完备的质量监管体系, 服务的实践缺少一致的依据, 影响服务质量。同时, 创业服务、职业培训、劳动关系协调和劳动权益保护等服务还未形成统一的标准, 与开展服务相关和配套的其他工作也缺乏统一的指导和规范。为此, 建议“十三五”时期尽快编制完成统一的劳动就业创业服务标准体系, 包括全国统一的最低标准、全面质量管理标准和信息化服务标准等, 同时, 建立重要标准实施的监督和评价制度, 形成统一的服务规程、管理方式和业务流程, 提高服务质量和水平。
 
(二) 健全农业转移人口市民化成本分担机制
 
 
进一步明确中央政府、省级政府和城市政府在推进农业转移人口市民化方面的主要责任。中央政府主要负责制定基本公共服务全国最低标准, 依法承担社会保障和就业基本公共服务成本, 增加对接受跨省农业转移人口较多省份的支出补助。省级政府主要负责制定本省 (区、市) 公共服务标准, 承担社会保障和就业公共服务成本省级负担部分, 增加对接受跨市农业转移人口较多城市的支出补助。城市 (含区县) 政府要承担社会保障和就业公共服务成本市 (县) 级分担部分, 以及基础设施建设和运营成本。此外, 进一步完善财税制度, 以常住人口作为财政分成依据来调整各级政府之间的财政分配关系。健全中央和省两级专项资金转移支付制度, 对吸纳农业转移人口较多的城市给予资金补助。完善事权和支出责任划分相匹配的财政管理体制, 实现省以下各级政府财政事权与财力状况的对应, 提高县域税收分成比例, 加大对小城镇的转移支付力度。最后, 完善基层就业创业服务经费保障机制。调整省级财政预算安排的就业专项资金列支范围, 增加“公共就业服务基本经费”, 或者扩大已有列支项目“扶持公共就业服务”的使用范围, 将“公共就业服务基本经费”纳入, 由省级财政安排专项资金支持基层劳动就业创业服务工作。
 
(三) 完善一体化的就业创业服务信息网
 
 
加强信息化建设, 积极推进“互联网+”与劳动就业创业服务业务领域的深度融合, 打造线上线下一体化的劳动就业创业服务体系。充分运用“互联网+”和大数据思维, 发挥互联网应用规模优势和劳动就业创业数据资源优势, 深度挖掘劳动就业创业服务工作与互联网融合发展潜力, 改善公共服务供给方式, 提高信息发布的及时性和广泛性。围绕公共就业服务、创业服务、职业培训、劳动关系协调和劳动权益保护等重点项目, 通过构建一体化的信息网络, 提升基层服务能力, 创新服务管理方式。积极发展人力资源服务业, 尤其是支持线上服务, 增强就业和人力资源配置信息的双向流通。
 
(四) 加强政府购买就业创业服务制度建设
 
 
制定实施政府购买公共服务指导性目录, 确定政府购买公共服务的种类、性质和内容, 规范项目遴选、信息发布、组织购买、项目监管、绩效评价等流程, 加强政府购买公共服务的财政预算管理。制定政府购买服务的机构标准, 对各项公共就业创业服务的机构设置、工作项目、人员配置、服务质量等给出具体的量化指标, 并对采购标准和监管要求予以详细的说明。
 
(五) 培育高素质的劳动就业创业服务人员队伍
 
 
目前, 公共就业服务在农村还缺乏基础, 不少省份乡镇和村两级普遍没有公共就业服务机构。尽管城市的市、区、街道、社区四级公共就业服务网络比较完善, 但是许多市、区乃至基层公共就业人才服务机构的人员编制不足, 临时性工作人员较多, 提供专业服务人员的文化素质水平与咨询业务要求不匹配。为此, 建议重点健全农村就业服务组织体系, 加强机构设施设备和服务人员的配置;大力培育专业性服务人员, 如职业指导员、信息分析员等, 建立职业准入制度, 对从业者的知识、技能和任职资格等作出统一、明确的规定。
 

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