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嬗变之路:美国STEM教育政策的历史演进与变迁逻辑——基于支持联盟框架

分类:(二) 发表时间:2019-08-05

一、问题的提出 受查尔斯皮尔斯 (Charles Sanders Peirce) 、杜威 (John Dewey) 等实用主义的影响, 美国政府认为, 施行STEM教育能够一定程度上突破经济衰退的瓶颈, 确保美国长期处于国际领先地
一、问题的提出
 
 
受查尔斯·皮尔斯 (Charles Sanders Peirce) 、杜威 (John Dewey) 等实用主义的影响, 美国政府认为, 施行STEM教育能够一定程度上突破经济衰退的瓶颈, 确保美国长期处于国际领先地位。为此, 《美国教育改革和国家安全》明确指出, STEM教育失败将会损害美国经济增长与竞争力、民众身家安全、国家知识资产储备、国民全球意识和国家凝聚力[1]。在此背景下, 作为国家意志与改革实践相互转化的中介与载体, 大量的STEM教育政策被提出, 并渐成体系。
 
 
“支持联盟框架”是政策过程理论中极具代表性的分析工具。它基于系统结构分析原理, 放大政策演进的每个阶段, 以便深入剖析政策发展的动态逻辑和变迁机理。“支持联盟框架”结合政策执行过程中“自上而下”和“自下而上”两种机制的优势, 比传统分析方法更具有包容性和可验证性[2]。它被认为是对政策的复杂演进过程进行解析的“黄金”方法, 在经济、社会、教育等各领域, 均不乏利用其分析公共政策演变过程的研究案例。本研究尝试运用“支持联盟框架”对美国STEM教育政策进行深层解读, 以期为我国STEM教育的发展提供参考。
 
二、美国STEM教育政策的理性解构
 
(一) 支持联盟框架
 
 
1998年, 美国政治学家萨巴蒂尔 (Paul Sabatier) 和简金斯·史密斯 (Jenkins Smith) 首次提出“支持联盟框架”。所谓联盟, 是指两个及以上的组织基于共同目标, 通过缔结正式合约而建立的合作组织, 支持联盟则是由拥有共同目标的合作组织组成的联盟意群[3]。我们把支持联盟间的共同目标归纳为信仰系统, 即与政策制定相关的价值取向、判断及主张。支持联盟间的共同目标, 可分为深层核心信仰、政策核心信仰和表层信仰, 其中, 深层核心信仰是支持联盟所具有的本体性价值规范, 是跨越所有政策子系统的本体性公理;政策核心信仰是支持联盟制定政策时所具有的核心价值, 代表了联盟的行为规范和根本立场;表层信仰则是支持联盟为实现政策核心价值而进行的工具性决策。所谓表层信仰, 是指其易受到社会环境、经济体制、文化舆论的影响而进行的自我调整[3]。
 
 
“支持联盟框架”表现为, 拥有共同信仰的合作组织能够形成支持联盟, 联盟会采取各种积极的协调行动, 来将其信仰转化为政策。在政策实施的过程中, 联盟也会不断进行政策取向学习, 使其信仰系统向更加合理的方向转变。因此, 信仰系统的变更是政策制定与变迁的内部动因。政策变迁的外部动因主要源自短期外部干预, 包括社会经济环境、社会公共舆论、统治联盟地位以及其它系统政策等变化。政策变迁是内、外部动因共同作用的结果, 内因引发缓慢持久的变化, 外因往往导致快速剧烈的变化。
 
 
借助“支持联盟框架”分析美国STEM教育政策, 需要放大政策变迁的历史阶段: (1) 分析支持联盟信仰系统的变化, 厘清支持联盟制定STEM教育政策的价值根源; (2) 分析短期外部干预的作用, 厘清影响STEM教育政策变迁的政治背景、社会条件及干扰因素; (3) 总结STEM教育政策变迁的逻辑, 获得制定和调整STEM教育政策的科学路径。
 
(二) 美国STEM教育政策的支持联盟框架分析
 
1. 支持联盟划分
 
 
依据信仰系统的不同, 我们将美国STEM教育政策系统, 划分为体制内联盟、体制外联盟和受众体联盟三类 (如图1) 。体制内联盟包括美国联邦政府 (Federal Government of the United States, FG) 、美国科学基金会 (National Science Foundation, NSF) 、美国科技委员会 (National Science and Technology Council, NSTC) 以及教育部 (Ministry of Education, MOE) 等国家政府性机构。联邦政府通过立法为STEM教育提供经费保障, 其它机构负责STEM教育宏观政策的制定。体制外联盟包括各州政府以及美国州长协会 (National Governors Association, NGA) 、美国教育协会 (National Education Association, NEA) 、美国教师联盟 (American Federation of Teachers, AFT) 等各级教育机构。州政府负责推进国家STEM教育政策的区域化以及制定地方性政策;教育协会负责完成STEM教育的监测、评价及信息反馈。受众体联盟指STEM教育的实践者 (如, 学校、博物馆、社区机构、教育企业等) , 负责执行STEM教育政策并追踪实施效果。
 
图1 美国STEM教育政策支持联盟框架  
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2. 信仰系统分析
 
 
美国STEM教育政策支持联盟具有共同的深层核心信仰, 即通过STEM教育的健康、全面和持久的发展, 提升国家的核心竞争力。而各联盟的政策核心信仰和表层信仰, 则各不相同。
 
 
STEM教育可持续发展是体制内联盟的政策核心信仰, 其表层信仰为实现经费保障和持续增强STEM师资力量。2007-2018年间, 美国联邦政府通过十余项法案, 相继成立年度总统财政预算中心、CoSTEM (包括教育部、国防部、能源部等在内的STEM教育委员会) 等机构, 来提供资金保障。2007年布什政府颁布的《美国竞争法》, 仅第6部分就有多达10项条款, 强调STEM教师培养[5]。此外, NSF设立了多项职业发展项目, 用来提升STEM教师的专业素养和培育STEM教师共同体。
 
 
STEM教育适应性发展是体制外联盟的政策核心信仰, 其表层信仰为STEM教育政策的区域性调整以及监督评价机制的建立。各州教育行政部门依据当地STEM教育发展现实, 制定STEM教育宏观政策的实施细则。各级教育协会通过设立STEM教育研究项目, 监测、研究和评价STEM教育实践, 为政策调整提供依据。例如, 学术竞争力委员会 (Academic Competitiveness Council, ACC) 建立了K-12、本科和研究生各阶段的STEM教育目标与评价指标体系, 为STEM教育提供质量监测标准[6]。
 
 
STEM创新实践是受众体联盟的政策核心信仰, 其表层信仰为STEM特色教学体系的构建。作为施教者, 受众体联盟的教学观是对STEM教育政策的最现实诠释。各级学校和社会公共机构通过构建特色课程体系与教学方法论, 实现STEM教育政策从国家意志向教育行为的转变。
 
三、美国STEM教育政策的历史演进
 
 
“表层信仰”是绝大多数立法机关政策制定的主题, 它考虑问题或者因果关系的重要性, 更易于根据新的数据、现象或经验而改变, 绝大多数的政策变迁发生在这个层面上[3]。因此, 我们依据表层信仰的核心价值取向, 来划分美国STEM教育政策演变的历史阶段。同时, 政策演变主要由政策取向学习以及短期外部干预引发。不同历史阶段的转折性标志事件会激发教育系统的内部震荡, 促使各支持联盟进行政策取向学习, 最终导致新政策的产生。短期外部干预则通过经济条件、公共舆论、联盟地位等约束条件, 对政策调整施加直接外力。因此, 我们可通过标志性事件、短期外部干预和政策取向学习, 来观察政策演变各阶段的历史特征 (见表1) 。
 
 
表1 美国STEM教育政策变迁的历史阶段及其特征     下载原表 
表1 美国STEM教育政策变迁的历史阶段及其特征  
(一) “面向科学素养”的本科人才培育阶段 (1986-1996) 
 
1. 短期外部干预
 
 
20世纪中期, 美国开始了STEM教育改革的探索性尝试。此时, 短期外部干预呈现如下形态: (1) 社会经济环境:美国经济正值黄金发展期, STEM教育具有坚实的经济基础; (2) 社会公共舆论:出现反叛与抵制权威的新浪潮, 反抗主流文化、追求自由创新以及推进民主化成为潮流, STEM教育倡导的创新理念恰逢其时; (3) 统治联盟:体制内联盟在STEM政策制定过程中占主导地位, 体制外的受众体联盟被动承受政策约束, 政策话语权失衡; (4) 其它系统政策:出台大量科技人力资源建设与复合型人才培养政策, 为STEM教育创设了良好的政策环境。
 
2. 政策取向学习
 
 
20世纪80年代初, 美国教育优异委员会 (National Council of Educational Excellence, NCEE) 针对STEM教育质量的调查发现, 本科生的科学与工程测评结果始终处于落后状态[8]。而此时正值“美苏争霸”的关键时期, 美国民众普遍认为, 科技竞争力的落后是科学教育质量下降所致, 因此, 提升国民科学素养的呼声日益高涨。
 
 
受到这一内部震荡的影响, 体制内联盟率先发生了面向科学素养的政策取向学习 (见表2) 。例如, 美国科学委员会 (National Science Board, NSB) 颁布了《本科的科学、数学和工程教育》报告, 明确了前期宣传、中期投资以及后期改进阶段的STEM教育主体、学科目标和项目支持行动, 该报告成为美国STEM教育早期发展的纲领性文件[9]。再如, 由NSF颁布的《塑造未来:透视科学、数学、工程和技术的本科教育》, 设定了STEM教育可持续发展的基本路径与未来走向, 完成了STEM教育的政策接续与战略部署[10]。
 
 
表2 本科人才培育阶段的标志性政策     下载原表 
表2 本科人才培育阶段的标志性政策  
 
伴随政策传递效应, 体制外联盟开始尝试建立以实验式、探究式以及批判式学习为主体的STEM教学系统。各州政府尝试建立STEM教学研究体系, 构建STEM课程评价标准。NEA等机构积极开展针对大学STEM师资力量及STEM专业开设现状的专项调查[11]。然而, 由于STEM教育改革时间尚短, 缺少实践证据及研究经验, 加之各州的文化与学情差异巨大, 该联盟提出的教学建议与地区性政策之间存在分歧, 政策弹性与指导力不足。
 
 
受众体联盟在宏观政策冲击与教学改革困境的双重压力下, 进行艰难探索。例如, 华盛顿州FWPS (Federal Way Public Schools) 学区采取积极措施, 尝试制定STEM职业生涯标准, 并通过科学中心、博物馆和社区, 提供非正式的STEM学习体验[12]。但由于缺乏对跨学科学习规律的充分理解和不同特质学习者的特征研究, 所提出的STEM教学方案, 带有明显的经验化和片面化色彩, 非正式STEM教育也无法与学校教育形成合力。据美国劳工部 (Bureau of Labor Statistics, BLS) 关于本科生职业调查数据显示, 几乎所有的科技类职业都涉及STEM基础知识, 但75%以上的大学生, 还没有掌握相关的知识技能[13]。
 
(二) “面向能力准备”的贯通式人才培育阶段 (1997-2008) 
 
1. 短期外部干预
 
 
该阶段短期外部干预发生了如下变化: (1) 社会经济环境:国际竞争日益激烈, 美国经济实力雄厚, 不断增加STEM教育经费投入。《美国竞争法》显示, 仅2007年, 联邦政府资助STEM教育项目的经费就高达433亿美元[5]; (2) 社会公共舆论:危机意识与反思精神成为主流思潮, STEM教育倡导的反思与批判理念得到普遍价值认同; (3) 统治联盟:体制外联盟及受众体联盟的主体意识觉醒, “政策共同体”初步建立; (4) 其它系统政策:教师职前和职后培训政策、教师认证模式及教师资格替代制度, 为STEM师资队伍的规模扩展与质量控制, 提供了有力支持。
 
2. 政策取向学习
 
 
随着本科STEM教育改革的深入, 两大瓶颈问题日益突出:一是师资力量极度匮乏。据《解决STEM教师短缺和提高学生学业准备》调查报告显示, 仅2005年, 就有24546个科学和数学教师职位空缺, 2015年这一缺口预测将达283000个[19]。二是STEM教育断层严重。缺乏基础教育阶段的STEM知能培养, 本科STEM教育改革便无以为继。另据《评价和提高科学、技术、工程和数学的本科生教学》调查显示, 近30%的高中毕业生进入大学时, 并未做好STEM课程准备, 无法满足科学、数学或技术等方面的技能要求[20]。
 
 
因此, 体制内联盟将STEM教师培育与贯通式人才培养推上立法高度 (见表3) 。2007年《国家竞争法》明确规定, STEM本科和研究生教育须以中小学STEM教师作为人才培养目标, 并确保STEM师生比大于1∶100。为此, 该法案提出了STEM教师培育的两大途径:一是吸纳优秀从业者进入STEM教师岗位;二是为STEM在职教师提供更丰厚的薪资待遇和更多的培训机会[5]。美国国会研究部 (Congressional Research Service, CRS) 和STEM教育国家研究院 (National Institute of STEM Education, NISE) 分别建立STEM教师资格认证体系和STEM专业技能认证体系, 严控STEM教师的质量[22,23]。与此同时, 《国家行动:应对美国科学、技术、工程和数学教育系统的紧急需求》报告明确指出, 要从基础知识、应用实践和职业生涯等方面, 处理好K-12和本科阶段的学习衔接问题, 该报告已成为首个关注STEM教育学段贯通的政策文本[24]。
 
 
表3“贯通式人才培育”阶段的标志性政策     下载原表 
表3“贯通式人才培育”阶段的标志性政策  
 
体制外联盟致力于构建STEM全教育的课程标准与能力标准。例如, 《美国州长协会共同纲领》提出了中小学、高中、本科和研究生K-20各学段的STEM课程标准 (涵盖核心课程、选修课程和项目课程) 、STEM教师标准 (知识素养、教学能力等8个维度) 以及STEM学位毕业要求[25]。教师教育院校联盟 (American Association of Colleges for Teacher Education, AACTE) 系统分析了STEM教师的能力要素, 并据此发布《准备STEM教师:参与全球竞争的关键》报告[26]。
 
 
受众体联盟积极探索校本特色的STEM教育管理机制和区域特色的协作整合机制。作为美国最大学区之一的佐治亚州科布县学区, 其结合学校特点及学生特征, 面向100余所学校提供K-5 STEM优质资源共享服务[27]。印第安纳州13所中小学采取全面推进、部分实施、最少参与、补充施行和合作关系的方案, 建立校际STEM教育联动机制[28]。然而, STEM教育改革成效仍不尽如人意。2005年, 美国大学测验 (American College Testing, ACT) 发现, 50%以上高中毕业生没有准备学习大学数学、科学课程[29]。
 
(三) 面向STEM素养的“优质人才培育”阶段 (2009至今) 
 
1. 短期外部干预
 
 
该阶段短期外部干预特征如下: (1) 社会经济环境:STEM教育资助力度持续增加。据《联邦机构STEM教育进度报告》显示, 14个联邦政府机构对近200个STEM教育项目, 每年投资总额高达29亿美元以上, 仅2014年, 就为“STEM教育及发展项目”投入30亿美元[38]; (2) 社会公共舆论:教育公平理念深入人心, 特殊群体及少数族裔受到特别关注; (3) 统治联盟:三大支持联盟实现“去中心化”的关系结构, 协作、整合与互通成为常态; (4) 其它系统政策:优质资源共享政策及其衍生出的优质网络资源, 为STEM教育均衡发展提供了现实途径。
 
2. 政策取向学习
 
 
经济全球化促使高层次的人才需求不断增加。据美国劳动力市场预计, 至2018年, 将有77.9万个职业需要STEM专业研究生[39]。然而, 美国本土劳动力的STEM素养严重不足, 人才供需缺口巨大。优质STEM人才培养成为该阶段的核心任务。
 
 
体制内联盟重点关注STEM教育经费保障和优质STEM教育的实施策略 (见表4) 。《总统备忘录》强调将STEM资金当作日常事务对待, 切实保障STEM资金支持[40]。同时, 联邦政府在《五年STEM教育战略计划》中也强调要增加STEM高级学位和兼职岗位, 并计划于2015年前培养3万名STEM兼职教师[39]。在《成功的K-12阶段STEM教育:确认科学、技术、工程和数学的有效途径》和《科学、技术、工程和数学教育:初级读本》报告中, 突出强调女性、特殊人群、少数族裔等弱势群体的STEM教育问题, 倡导由专业人士带动弱势群体发展, 让每个学生都能体验优质的STEM教育[42,43]。而《制定成功路线:美国STEM教育战略》 (北极星计划) , 为实现“所有美国公民都终身接受高质量STEM教育”这一愿景, 从STEM素养基础, STEM教育多样性、公平性和包容性, 未来STEM就业准备等三方面, 提出战略目标;并提出发展战略伙伴关系、分享跨学科融合经验、培养计算素养以及建立问责管理制度等四条发展路径;制定了未来五年美国STEM教育的战略部署[44]。
 
 
表4“优质人才培育”阶段的标志性政策     下载原表 
表4“优质人才培育”阶段的标志性政策  
 
体制外联盟在全美范围内推行优质STEM教师培育战略计划, 以“改变方程”项目、UTeach项目、兼职教师培训项目和STEM教学中心项目最具代表性。例如, UTeach项目成功建立了多元弹性STEM教师培育方案[45]。发达州域 (如, 纽约州、爱荷华州和南卡莱罗纳州) , 一方面采取常规手段培养STEM职前教师并加强职后培训;另一方面通过替代认证服务 (约1/3的教师通过该渠道获得STEM教师资格证) , 为STEM专业技能优异者提供高薪岗位。欠发达州域 (如, 威斯康星州, 俄亥俄州和肯塔基州) 为STEM在职教师提供基础设施、仪器等设备支持, 并通过签约金模式, 提前支付薪水和提高绩效奖, 激励教师开展STEM教学。该项目实施仅一个月, 北卡罗来纳州吉尔福德县的STEM教师, 就从原来的7位上升至174位, 而且第二年留任率高达87%[45]。
 
 
受众体联盟则聚焦两大任务:一是建立不同类型的STEM学校, 包括STEM精英学校 (致力于提供胜任STEM职业的优质教育) 、STEM全纳学校 (侧重多样化项目与教学模式改革) 以及STEM生涯技术学校 (提供实施高质量的职业教育) , 以满足多元化的人才需求。同时, 在学校教育中建立STEM专项奖学金制度, 不断提升STEM学习的参与度。例如, 马里兰大学巴尔的摩分校 (University of Maryland, Baltimore) 设立了梅耶霍夫奖学金, 在10年内培养了近千名STEM专业的少数族裔学生[47]。二是建设STEM优质课程体系, 基于各学段的课程标准进行STEM课程开发, 并坚持科学探究为主的课程设计原则和跨学科融合、项目式实践的课程内容组织方式。北美罗来纳州科学和数学学校 (North Carolina School of Science and Mathematics) 开发的贯穿初中、高中和大学学段的STEM精英课程NC-SSM-Morganton Taking Shape, 就是其中的典型代表[48]。然而, 该阶段的STEM教育, 仍存在明显的地域不平衡:发达地区改革效果明显;贫困、偏僻地区资金支配不灵活, 优质师资配比显著落后。因此, 未来美国STEM教育政策, 将聚焦于贫弱地区与特殊群体扶助以及地区间联动发展等方面。
 
四、美国STEM教育政策的变迁逻辑
 
(一) 政策取向学习是政策演变的关键发生机制
 
 
政策取向学习是支持联盟的持久观念或行为意图的改变, 这种变化源自国家意志形态的变化、联盟间的利益博弈以及社会价值诉求的改变。当博弈各方在争夺决策权、话语权时无法达到协调, 或者根本信仰无法保持一致时, 即会出现政策僵局。
 
 
美国STEM教育改革的最初规划, 源自体制内联盟的顶层设计。实践初期所暴露的问题, 主要由体制内联盟进行解释和协调。这种对决策统治地位的不断强调, 极易形成权力孤岛, 引发政策受众的质疑与反抗, 最终造成政策施行阻滞。然而, 美国教育立法一贯具有统一、分权与民主的思维特性[62]。尽管, 在该阶段中各联盟的政策话语权失衡, 但其深层核心信仰始终保持统一。随着主体意识觉醒, 其它支持联盟逐步参与政策事务, 并通过“上下联动”的反馈机制和民主协商制度, 来实现STEM教育决策权力的分立。各联盟基于自身的信仰系统, 重新审视STEM教育的价值目标与践行途径, 并自觉进行政策的修订。可见, 政策取向学习的自觉是打破政策僵局、推进政策优化的关键。其中, 根本信仰趋同是产生政策取向学习的内在动力, 调整性反馈机制则是完成政策取向学习的基本条件 (如图2所示) 。
 
图2 支持联盟权力结构及其政策取向学习  
图2 支持联盟权力结构及其政策取向学习   下载原图
 
 
(二) 社会经济保障是政策演变的重要外部条件
 
 
社会经济发展制约着政策变迁的规模和速度, 也决定STEM资源的实际占有量以及STEM教育改革的现实条件。《美国竞争力计划》指出, 昂贵的大学教育成本是STEM教育现阶段发展的最大瓶颈[32]。联邦政府《总统备忘录》则强调, 一旦缺乏了充裕的经费资助, STEM教育变革将寸步难行[60]。
 
 
为此, 美国建立了极具特色的STEM经费保障体系。首先是稳定的STEM经费来源。联邦政府的投入, 年度总统财政预算中心以及民间组织/机构的捐赠, 是STEM经费的可持续来源。联邦政府已将STEM教育资金保障上升为日常事务, 而自2008年以来, 30%-35%的STEM年度经费源自基金会、商业组织及企业捐赠[39]。竞争卓越计划 (联邦教育部拨款43.5亿美元) 、创新而教计划 (时代华纳、索尼、英特尔等5个部门资助2.6亿美元) 、尊重人才计划 (联邦政府预计投资50亿美元, 其中10亿美元用于构建STEM精英教师队伍) 等, 均为主要的STEM教育资助项目。其次是STEM经费的精准投入。目前, 美国STEM经费主要用于STEM教师培育、STEM教育项目研究、STEM虚拟学习空间建设等关键环节, 并通过设立STEM奖学金/助学金、机会税收减免制度 (每年最多可减免2500美元, 用作STEM学费和相关开销[66]) 、降低学费偿贷比率等方式, 鼓励学生投身STEM学习。最后是严格透明的经费管理制度, 由CoSTEM机构与协会联盟、学校社区和民间组织共同实施STEM经费监管, 对资金使用情况进行实证评估, 并公开资助结果。
 
(三) 社会公共舆论是政策演变的主要推动力量
 
 
民众对教育质量低下的广泛批判, 是美国启动STEM教育改革的重要舆论背景。改革初期, 由于受到多元场域中公共舆论偏离理性思维的影响, 统治地位赋权仍是该阶段政策产出的鲜明特征。体制外联盟和受众体联盟公共舆论表达的意识狭窄, 体现出“弱势”群体效应。
 
 
随着“自由创新”与“大众参与”意识的觉醒, 更多群体和机构开始公开表达了对STEM教育改革的期待与质疑, 大量现实问题 (如, 教师不能激发学生对STEM专业学习的兴趣、学生不能深刻领会四门学科间的整合、技术的单一化理解和应用、STEM专业教师短缺、区域标准不统一、教育对象和资源不公平等) 被置于放大镜下讨论。这无疑起到了政策监管的作用, 能够约束非理性的政策决策行为。随着实践的推进, 民众对STEM教育中的“非民主现象” (如, 对少数族裔及女性的教育歧视未能根除、贫富家庭教育机会不平等) 开始进行理性思考与批判, 认为这是导致欠发达地域和弱势群体的辍学率、失业率和贫困率普遍较高的重要原因。社会各方开始对贫困学生、残障学生和少数族裔表现出极大关切, 不仅从立法层面确保教育机会均等, 而且设计了各类专项教学方案, 以激发其参与STEM学习的意愿。正是这种从非理性批判到理性表达的舆论生态的建立, 为美国STEM教育的健康成长提供了土壤。
 
(四) 其它系统政策是政策演变的基本制度环境保障
 
 
历史上, 有三类外部政策对美国STEM教育起到基础性制度保障作用。一是“创新自由”政策。20世纪80年代以来, 美国在“创新驱动、自由发展”的理念下, 先后出台《科学与国家利益》[67]、《改变21世纪的科学与技术:致国会的报告》[68]等文件。这些国家政策的价值映像, 为STEM教育赢得了无可比拟的历史机遇, 吸引了大量的地方政府、学校、企业和基金会投身其中, 这保持STEM教育的生命力。二是教师培育与认证制度。美国通过专项培训、驻校学习和“2+3”职后培训机制, 来加速STEM教师成长, 并通过教师认证制度对教学胜任力进行精准评估。正是借助这些制度, 使得美国较快地解决了STEM教师短缺的问题。例如, 佛罗里达州认证机构采纳替代性教师政策, 仅2003-2005年, 就招募到176名STEM中小学专职教师[69]。据《准备STEM教师:全球竞争力的关键》数据报告显示, 截至2007年, 全美通过认证机制培养的STEM“有效教师”比率为74.8%[26]。三是资源共建共享政策。美国采用服务模式、经济模式和系统模式等三种模式, 来实现学区间的资源共享, 并围绕校本管理、学区财政、法律关系等制定配套政策[71]。借助这些管理机制, 美国有效地避免了STEM资源的重复建设, 降低了STEM教育成本和风险。
 
五、对我国STEM教育政策的经验借鉴
 
 
与欧美国家相比, 我国的STEM教育政策仍处在对国外的研究与解读阶段[72]。尽管《全民科学素质行动计划纲要实施方案 (2016-2020年) 》、《中国STEM教育2029创新行动计划》、《中国STEM教师能力等级标准 (试行) 》等重要文件已相继发布, 但我国STEM教育仍存在缺少国家战略高度的顶层设计、社会联动机制不健全、标准和评估体制不足等问题[73]。这需要对美国STEM政策范式的迁移进行深入研究, 从而汲取有效的历史经验。“支持联盟框架”恰好能够为政策的常规性变迁 (政策风格的进化) 和范式性变迁 (政策话语体系的根本变化) 提供理论分析工具。借助于这一工具, 我们尝试从政策导向 (政策目标确立、政策方向调整) 和政策执行 (配套制度建立、政策工具应用和政策管理机构建设) 两个层面, 为国内STEM教育政策的研究与实践提出建议。
 
(一) 完成“融合式发展”的政策取向学习
 
1. 实现学段贯通的STEM全教育
 
 
美国STEM教育发展中期, 曾遭遇了因忽视K-12阶段STEM能力培养, 而引发的STEM学习断层问题。为此, 美国及时提出了学段贯通的全教育目标, 并采用两条政策实施途径。横向上, 由联邦政府牵头, 协同各州力量, 共同制定STEM核心课程标准和STEM能力标准, 确保各州在教学目标、授课内容、时间及教学对象上保持一致。纵向上, 加强现有州P-16/P-20年级委员会的管理职能, 审查各年级STEM教学内容的系统性与衔接度, 完善纵向培养的全教育目标、计划表以及发展愿景[24]。
 
 
《中国STEM 2029创新行动计划》 (以下简称《行动计划》) 强调, 中国背景的STEM教育应该是跨学科、跨学段的连贯课程群[73]。这说明:面向学段贯通来制定STEM政策是我国实现STEM教育总体目标的必然选择。事实上, 相比于美国的分州而治, 我国在建立国家层面的STEM教育标准和评价制度方面具有更大的优势。目前, 中国《STEM教师能力等级标准 (试行) 》已经颁布, 这是STEM教育政策制定的重要进步。而在政策执行层面, 《中小学综合实践活动课程指导纲要》 (以下简称《纲要》) 的发布, 为STEM全教育政策的实施提供了现实道路。
 
 
综合实践活动是从小学一年级到高中三年级全面实施的跨学科、实践性课程。它从真实生活出发, 通过探究、制作、体验等方式培养学生的综合素质[76], 与STEM教育理念高度契合。《纲要》从价值体认、责任担当、问题解决和创意物化四个维度设定了统一的目标框架, 针对不同学段分别界定了目标内容, 并强调学期、学年以及学段之间活动内容的有机衔接, 构建科学合理的活动主题序列。此外, 《纲要》对课时安排、实施机构、组织方式、评价方法、课程管理、支持体系建设以及激励机制, 均作出了详尽的规定。借助综合实践课程的目标框架和管理体系, STEM教育不仅能够突破基础教育阶段的学段域界, 还能够实现与高等教育阶段目标的接续。
 
2. 实现STEM学习者的全纳教育
 
 
现阶段以来, 教育公平都是美国STEM教育政策的核心取向[44]。在政策导向层面, 美国STEM教育借助立法及经济保障政策, 鼓励弱势群体 (少数族裔、妇女、儿童等) 参与STEM学习。在政策执行层面, 美国STEM教育设立STEM全纳学校, 关注不同阶段弱势群体的学习困难, 努力实现“每位公民都接受的高质量STEM教育”的愿景。在我国, “包容”是STEM创新行动的指导原则之一, 其核心是最大可能地为贫困及少数民族地区提供STEM教育机遇, 努力减少极端贫困地区科学教育不均衡现象[73]。通过STEM全纳教育实现学习者群体的融合, 是社会公平在教育信息化改革中的具体体现。
 
 
全纳教育包含两层基本含义:一是使弱势群体享有同等的STEM教育机遇。为此, 有必要将STEM全纳教育写入我国教育法案的相关论述, 并且建立针对偏远地区学习者、少数民族、残障儿童等群体的STEM教育保障制度, 如, 单独划拨STEM教育经费、专门设立STEM岗位、免费实行STEM培训等。此外, 需要建立学业激励政策, 吸引能力薄弱者参与STEM学习。例如, 设立专项奖学金制度, 强化STEM学习意志;通过分层评估和精准帮扶制度来提升STEM学习能力;完善就业创业政策来增强女性的STEM从业倾向。二是使不同文化背景的学习者享有同等的尊重和关照。其关键是为学习者提供融合式的STEM学习场域和学习服务。这不仅要求STEM课程标准和考核制度体现出足够的文化背景考量, 也要求在学校、场馆、公益组织、社区等机构之间实现有效的责任分担和协同工作, 构建基于STEAM理念的校内外科学实验室机体群[79]。利用不同场域来丰富STEM学习的资源条件, 并培养符合学习者文化取向的科学习惯 (态度、行为习惯、价值观等) 。
 
3. 推进全社会师资力量的整合
 
 
美国STEM教师教育政策体现出以下三个特征:第一, 开源的STEM教师募集政策。通过立法手段、替代认证制度和兼职教师岗位, 来吸引潜在的STEM社会师资。第二, 分层的STEM教师培育政策。提供STEM教师培育的基本资源服务 (基础层) , 常规的STEM教师职后培训服务 (中间层) 以及STEM高级学位和职前教育服务 (顶层) 。第三, 多元的STEM教师保留政策。采用提前支付薪水、提高绩效奖励、优先经费资助等倾斜性政策, 来提升STEM教师的职业认可度和幸福感。
 
 
目前, 我国还没有设立专职的STEM教师, 且师资严重短缺[80]。因此, 应尽早出台“开源扩容+择优培育”为导向的STEM教师教育政策, 并通过建立配套制度来实现政策落地。其一, 建立STEM教师全社会准入制度。鼓励STEM行业 (科技创新企业、社会培训机构、研究机构、公共文化服务部门等) 的技能优异者, 进入STEM教师队伍。其二, 建立STEM教师资质认证制度。将STEM作为独立学科纳入教师资格认证体系, 并将STEM教学能力纳入数学、科学、物理、生物、信息技术等相关学科的教师资格认定要求之中。其三, 建立STEM教师一体化培育制度。在职前阶段增设STEM本科师范教育和研究生教育, 以培养STEM专职教师;在职后阶段通过精准帮扶的培训项目, 促进相关学科的一线教师实现职业转型。其四, 建立STEM教师择优倾斜制度。提高STEM教师的薪酬水平, 对教学绩效优异者, 给予经济奖励和职业发展的优先权。
 
(二) 构建健康的外部干预环境
 
1. 提供稳定持续的经费保障
 
 
目前, 我国经济正处于转型的关键时期, STEM经费分配严重不均。落后偏远地区很难获得长期稳定的资助, 发达区域则由管理部门每年提供教育经费, 鼓励学校购买STEM硬件与服务[81]。面对各州经济发展不均衡的问题, 美国主要通过相关法案、年度总财预算、CoSTEM机构资助等方式, 募集STEM发展基金, 并依据区域特征制定详细的补贴标准。这启发我们, 应当建立积极的STEM教育财政政策, 实施“保持强度”和“强化监控”并举的财政制度。
 
 
首先, 在立法层面保证STEM教育经费的持续投入, 优化STEM经费分配结构, 建立经费动态调整机制。针对欠发达地区和基础教育薄弱学校, 设立经费补偿计划, 实现经费的精准投放。其次, 建立STEM行业资金准入制度。据《2019年中国STEAM教育行业报告》显示, 2017年, STEM教育获投融资10.91亿元人民币, 并主要投放在“硬件+培训”的机器人教育、“教研为核心”的编程教育和“进校模式”为主的创客教育上[82]。我们需要通过建立完善的资金配置与权益分配机制, 有效吸纳市场投资, 从而迅速优化STEM教育环境与服务。第三, 建立STEM经费监管制度。应建立第三方STEM经费监督委员会, 负责经费核算和定期监测。将横向监督 (地方间、学校间的相互监督) 和纵向监督 (中央、地方、学校间自上而下的监督) 、过程监督和结果监督、自我监督和网络监督等贯穿到STEM经费的使用全过程。第四, 构建STEM经费使用评估制度。要建立科学的经费使用效益审计指标与审计程序, 强化反馈和预警机制, 实行公开透明的经费预算、投放和使用报告制度。
 
2. 实施积极客观的公共舆论引导
 
 
公共舆论是对STEM教育改革的全民观察、集体思考与共同意见, 是公众实施政策知情权和参与权的重要工具。美国通过建立各级舆论监控中心, 追踪和审查STEM教育政策的有效性。中国的STEM教育正处于改革之初, 民众对于STEM教育仍存在诸多的质疑、误解与忧虑。开展以“开放、积极、客观”为导向的公共舆论管理, 可发挥其政策工具的作用。其一, 加强对STEM政策的解读, 获得民众对STEM教育理念的价值认可。其二, 从公共舆论中感知普遍民意和教育需求, 促使政策取向学习的发生, 完成STEM教育政策的战略调整。
 
 
我们认为, 作为体制外联盟的STEM教育研究机构, 应当成为公共舆论管理的主力军, 并且做好两种舆情监控和引导。其一, 教育舆情引导。直面学校、教师和家长, 分析STEM教育的国际背景和国内现状, 用事实证明STEM教育改革的必要性。通过真实的教学案例和公开的教育大数据, 说明STEM教育的切实可行性。通过信息媒体收集最真实和迫切的STEM教育改革需求, 为教育政策优化提供依据。其二, 社会舆情监控。允许民众各界对STEM教育政策进行咨询和评价, 形成舆情报告, 帮助管理部门完成对教育政策的风险、效益和影响效应的评估。
 
(三) 形塑支持联盟的权力共同体
 
 
美国STEM教育支持联盟的权力结构, 经历了从冲突、失衡到分立、制衡的过程, 最终达到“权力分置”的形态。这既是权力博弈的结果, 又是核心信仰趋同的必然。目前, 我国STEM教育的支持联盟体系已现雏形, 包括以教育部及地方教育主管部门为代表的体制内联盟, 以中科院STEM教育研究中心及省区STEM协同创新中心为代表的体制外联盟, 各类领航学校、种子学校、培训机构、教育场馆在内的受众体联盟。作为STEM教育政策管理的主体和利益相关者, 支持联盟体系必须尽快实现自我塑造和角色实现, 发挥积极的政策引导职能。
 
 
首先, 支持联盟必须建立完备的信仰系统。体制内联盟以均衡可持续发展为目标, 实施STEM政策决策;体制外联盟在宏观政策导向下, 完成STEM制度环境的适应性建设;受众体联盟在享受政策保障的同时, 创造性地完成STEM政策执行。更重要的是, 支持联盟应在民主集中制背景下达到利益整合和协同演化。一方面, 要正确处理政策管理中的统一与分立关系, 建立“公平导向”的决策权分配方案, 构建完善的权力运行和权力保障体系;另一方面, 应最大程度地消除联盟间的权力屏障, 为各联盟赋予充足的政策话语权, 通过调整性反馈机制来实现联盟间核心意见的民主协商, 形塑信仰同一的STEM教育政策的权力共同体。
 

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文章名称:嬗变之路:美国STEM教育政策的历史演进与变迁逻辑——基于支持联盟框架

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